6月2日在PPP新機(jī)制系列政策研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)改委投資司投資處于淼處長(zhǎng)對(duì)PPP當(dāng)前工作做了總結(jié)表示：PPP新機(jī)制制度體系已基本建立，PPP新機(jī)制已進(jìn)入全面推進(jìn)階段，目前已充分具備全面推動(dòng)PPP新機(jī)制項(xiàng)目落地實(shí)施的各項(xiàng)條件。國(guó)家發(fā)改委下階段工作重心將轉(zhuǎn)到事中事后監(jiān)管。北京泓創(chuàng)智勝咨詢(xún)有限公司根據(jù)近期整理客戶(hù)咨詢(xún)本級(jí)國(guó)企與PPP新機(jī)制問(wèn)題以供各方參考，不當(dāng)之處歡迎批評(píng)指正。
問(wèn)題一：《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》中對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者基本條件的規(guī)定如何適用?據(jù)此規(guī)定是否本級(jí)平臺(tái)除作為政府出資人代表外不得參與本級(jí)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目?
回復(fù)：需要正確理解原文的規(guī)定。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者基本條件的原文是：
按照以下要求， 明確特許經(jīng)營(yíng)者基本條件： 除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外 ，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司） 不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建） 項(xiàng)目的投標(biāo)方 、聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東 ； 作為政府出資人代表時(shí) ，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。原文的意思是在新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目中，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司） 除作為政府出資人代表不得以任何方式參與PPP新機(jī)制項(xiàng)目，但是對(duì)于存量項(xiàng)目不受此條限制，所以對(duì)于以TOT方式的PPP項(xiàng)目本級(jí)國(guó)有企業(yè)是可以參與的，是合規(guī)的，沒(méi)有問(wèn)題的?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》是一個(gè)強(qiáng)制性文件，是必須遵循的，對(duì)于新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)只能以政府出資人代表方式參與。問(wèn)題二：在編寫(xiě)大綱生效后政府本級(jí)平臺(tái)作為經(jīng)營(yíng)主體的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否還合規(guī)?
回復(fù)：要看項(xiàng)目的具體情況，如果是2023年2月后的項(xiàng)目適用于新機(jī)制，項(xiàng)目自身是新建（含改擴(kuò)建）的適用于《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者基本條件的規(guī)定。如果本級(jí)國(guó)有企業(yè)確實(shí)以非政府出資方的形式以PPP的名義參與了項(xiàng)目是不合規(guī)的，需要進(jìn)行整改。國(guó)家發(fā)改委從2023年12月份以來(lái)多次對(duì)不符合PPP新機(jī)制要求的項(xiàng)目叫停整改，對(duì)未按清單要求最大程度引入民營(yíng)企業(yè)參與，讓地方本級(jí)國(guó)有企業(yè)中標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)新建項(xiàng)目，國(guó)家發(fā)改委向個(gè)別省級(jí)發(fā)展改革委發(fā)函立即叫停違規(guī)項(xiàng)目，并上報(bào)決策流程、決策部門(mén)、參與單位、參與人員、中介機(jī)構(gòu)等詳細(xì)情況。
對(duì)于不合規(guī)項(xiàng)目需要依法整改，目前常見(jiàn)的方式有兩種：一種是嚴(yán)格按照新機(jī)制要求本級(jí)國(guó)有企業(yè)退出重新招投標(biāo)，第二種是以非PPP名義實(shí)施，取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目改為政府直投，授權(quán)國(guó)有企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)。問(wèn)題三：根據(jù)前述規(guī)定，是否特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項(xiàng)目必須要有民營(yíng)資本參與?115號(hào)文附件《支持民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單》中對(duì)于民營(yíng)企業(yè)的資本比例要求是否是必須參照的?
回復(fù)：115號(hào)文是綱領(lǐng)性文件。PPP新機(jī)制的核心特征之一是優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與，為了最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，專(zhuān)門(mén)制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》，這個(gè)名單是必須遵循的。名單為不完全列舉法，名單外項(xiàng)目也應(yīng)參照115號(hào)文執(zhí)行（比例可以靈活），名單內(nèi)的項(xiàng)目可以采用PPP模式，也可以不采用PPP模式。
根據(jù)明樹(shù)數(shù)據(jù)，2023年2月1日至2023年11月8日中標(biāo)的PPP項(xiàng)目（主要為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目）總計(jì)1063個(gè)，中標(biāo)金額超過(guò)1.2萬(wàn)億元。針對(duì)民企參與條件這一項(xiàng)的判斷，可能不符合PPP新機(jī)制民企參與條件的項(xiàng)目有613個(gè)，涉及項(xiàng)目投資規(guī)模約2994億元，主要分布在市政、農(nóng)業(yè)林業(yè)等領(lǐng)域，地域分布主要在四川、貴州、湖南、山東、云南等地。截止2024年5月底，全國(guó)PPP新機(jī)制中標(biāo)項(xiàng)目約為1725個(gè)項(xiàng)目，大部分項(xiàng)目均存在資格不合規(guī)問(wèn)題。
根據(jù)《關(guān)于建立全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)的通知發(fā)改辦投資〔2024151號(hào)》規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委要求清理整改后符合PPP新機(jī)制的項(xiàng)目在6月30日前在信息系統(tǒng)內(nèi)完成補(bǔ)充填報(bào)，屆時(shí)國(guó)家發(fā)改委將組織力量進(jìn)行復(fù)核，如不符合發(fā)改委清理整改要求，需繼續(xù)開(kāi)展清理整改，否則將移出信息系統(tǒng)。不同于原PPP模式的制度框架，PPP新機(jī)制特許經(jīng)經(jīng)營(yíng)方案圍繞特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的“兩個(gè)目的、三個(gè)方面”編寫(xiě)。“兩個(gè)目的”包括明確項(xiàng)目建設(shè)的必要性和可行性、項(xiàng)目采取特許經(jīng)營(yíng)模式的必要性和可行性；“三個(gè)方面”包括項(xiàng)目自身建設(shè)內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議關(guān)鍵內(nèi)容、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證。其中特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證是PPP新機(jī)制前期工作的核心。PPP新機(jī)制咨詢(xún)機(jī)構(gòu)需要收集項(xiàng)目相關(guān)資料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)行項(xiàng)目前期的調(diào)研工作，與潛在特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行談判，對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試。如該項(xiàng)目建設(shè)確有必要且需盡快建設(shè)，但特許經(jīng)營(yíng)者在項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)盈利，則需論證采取特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性。對(duì)于無(wú)法滿(mǎn)足采取特許經(jīng)營(yíng)者盈利需求的項(xiàng)目，可考慮通過(guò)其他方式依法依規(guī)建設(shè)。《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱(2024年試行版)》中對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者基本條件的規(guī)定以及115號(hào)文附件中《支持民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)新建(含改擴(kuò)建)項(xiàng)目清單》的規(guī)定堵死了地方政府通過(guò)PPP項(xiàng)目進(jìn)行變相融資路徑，PPP新機(jī)制回歸初心本源最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，暢通民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資渠道，不再是走過(guò)場(chǎng)、走形式的表面工程。無(wú)論是地方政府、國(guó)有企業(yè)、實(shí)施機(jī)構(gòu)、民營(yíng)企業(yè)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)要重新審視PPP新機(jī)制的政策要求，真正做到風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享、長(zhǎng)久合作。北京泓創(chuàng)智勝咨詢(xún)有限公司PPP業(yè)務(wù)涵蓋前期盡職調(diào)查、特許經(jīng)營(yíng)方實(shí)施案、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、項(xiàng)目公司章程、特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、中期評(píng)估、PPP項(xiàng)目整改談判以及PPP為基礎(chǔ)的項(xiàng)目綜合融資服務(wù)等內(nèi)容。其中PPP新機(jī)制全過(guò)程服務(wù)范圍：（1）收集項(xiàng)目相關(guān)資料和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，進(jìn)行項(xiàng)目前期的調(diào)研工作，與潛在特許經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行溝通，協(xié)助落實(shí)項(xiàng)目的邊界條件，制定項(xiàng)目工作方案；（2）依據(jù)調(diào)研情況的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)測(cè)算模型，對(duì)項(xiàng)目盈利水平、項(xiàng)目的收益等情況進(jìn)行合理的測(cè)算，并進(jìn)行市場(chǎng)測(cè)試；（3）根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況編制項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案，協(xié)助上會(huì)審查并進(jìn)行審查后修改；（4）配合委托方獲取政府相關(guān)批復(fù)或批示性文件；（5）起草投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等系列合同；（6）起草招標(biāo)文件，并作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)完成特許經(jīng)營(yíng)者的招標(biāo)工作；（7）協(xié)助委托方組織談判，并簽訂相關(guān)協(xié)議；（8）PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)（9）PPP項(xiàng)目中期評(píng)估《發(fā)改委重點(diǎn)糾偏違規(guī)PPP項(xiàng)目，盡快推出新PPP項(xiàng)目》 來(lái)源：第一財(cái)經(jīng) 作者 陳益刊
