1.文章數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止時間為：2024年5月31日；
2.文章中部分?jǐn)?shù)據(jù)采用四舍五入保留兩位小數(shù)。
地方政府債券按債券性質(zhì)（資金用途）分為新增債券、置換債券和再融資債券。新增債券是新發(fā)行的債券，資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等重大項(xiàng)目、民生項(xiàng)目等的建設(shè)；置換債券則是指政府為了償還即將到期的存量債務(wù)而發(fā)行的債券，已于2019年之后停止發(fā)行；而再融資債券則主要用于償還到期債務(wù)本金，屬于“借新還舊”。
當(dāng)前，地方政府債務(wù)問題已成為關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局的重點(diǎn)議題，如何有效化解存量債務(wù)、減輕未來償債壓力，成為亟待解決的問題。在這一背景下，地方政府再融資債券的發(fā)行成為地方政府化解債務(wù)風(fēng)險、確保財(cái)政穩(wěn)定的重要手段。
1、發(fā)行類型和規(guī)模
近年來，隨著地方政府償債壓力增加，再融資債券的發(fā)行規(guī)模逐年擴(kuò)大。2018年全國地方政府再融資債券發(fā)行規(guī)模約為6800億元，2021年再融資債券迎來首次發(fā)行高峰，發(fā)行規(guī)模增至3.12萬億元；到2023年，再融資債券發(fā)行規(guī)模增加至4.68萬億元，在2018年的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了六倍以上。
再融資債券發(fā)行規(guī)模的持續(xù)增長，說明地方政府到期債務(wù)規(guī)模在不斷增加，再融資債券在緩解地方政府債務(wù)壓力方面發(fā)揮著重要作用。根據(jù)專項(xiàng)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，截至5月31日，全國再融資債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模超過15.50萬億元，其中再融資一般債券9.24萬億元，再融資專項(xiàng)債券6.26萬億元。圖 1 2018—2024年全國再融資債券發(fā)行情況單位：億元
2、發(fā)行期限和利率
從發(fā)行利率來看，再融資債券平均利率逐年下降，平均利率由2018年的3.81%降低至2024年的2.42%，下降約140BP，融資成本進(jìn)一步降低。
從平均期限來看，再融資債券平均期限在由2018年的5.76年延長至2020年的12.74年，達(dá)到歷史高峰；2021年再融資債券平均期限驟降，縮短至8.30年。而再融資債券平均期限大幅下降主要因是：2020年11月《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》文件中明確提出，“地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)保障專項(xiàng)債券期限與項(xiàng)目期限相匹配，再融資專項(xiàng)債券期限原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配；再融資一般債券期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下（含10年）?！弊?020年之后，截至目前，再融資債券平均期限一直保持在8年左右。圖 2 2018—2024年全國再融資債券平均期限、利率發(fā)行情況
此外，再融資債券的期限也呈現(xiàn)出多樣化趨勢，既有1年期、5年期、10年期等短中期債券，也有10年期以上的長期債券；再融資債券期限的多樣性有助于地方政府根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu)的需要進(jìn)行靈活選擇。
其中，發(fā)行期限主要集中在中期債券，發(fā)行規(guī)模最高的為10年期，占總發(fā)行規(guī)模的28%；5年期、7年期和10年期這三種類型的中期債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模超過總發(fā)行規(guī)模75%以上。表 1 2018—2024年全國再融資債券各期限發(fā)行情況
3、地區(qū)發(fā)行情況
從各地區(qū)再融資發(fā)行情況來看，截至目前37個發(fā)行主體均有發(fā)行再融資債券。其中，江蘇、貴州兩個地區(qū)累計(jì)發(fā)行規(guī)模均超過萬億元。發(fā)行規(guī)模最小的為西藏地區(qū)，累計(jì)發(fā)行規(guī)模僅占總發(fā)行規(guī)模的0.01%。
再融資債券發(fā)行規(guī)模在不同地區(qū)之間存在明顯差異。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，如江蘇、廣東等；其次是債務(wù)壓力較大的西部地區(qū)，如貴州、內(nèi)蒙古等，兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)的累計(jì)發(fā)行規(guī)模，占再融資債券總發(fā)行規(guī)模的71%。表 2 2018—2024年全國再融資債券各地區(qū)發(fā)行情況
圖 3 全國再融資債券各經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)行情況
4、“特殊”再融資
圖 4 2018—2024年全國再融資、特殊再融資債券發(fā)行情況
單位：億元
2020年12月開始，部分地區(qū)發(fā)行再融資債券，在信息披露文件中明確表示“募集資金擬全部用于償還存量政府債務(wù)”，這部分再融資債券即被稱之為“特殊”再融資債券。官方并未明確披露相關(guān)再融資債券具體用途，但可結(jié)合相關(guān)政策將“特殊”再融資債券發(fā)行分為三個階段：第一階段，2020年12月—2021年09月，“特殊”再融資債券的發(fā)行主要用于“建制縣（區(qū)）隱性債務(wù)化解試點(diǎn)”。表 3 第一階段“特殊”再融資債券發(fā)行情況第二階段：2021年10月—2022年6月，本階段“特殊”再融資債券的集中發(fā)行，則是用于全力輔助廣東、上海、北京這三個地區(qū)的“全域無隱性債務(wù)”試點(diǎn)。2021年10月廣東省財(cái)政廳推出《廣東省全面啟動全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作》，而發(fā)行“特殊”再融資債券償還隱性債務(wù)則成為本次試點(diǎn)工作的配套措施之一，在此之后上海、北京也相繼啟動“全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)”工作。在2022年6月之后到2023年10月之前便再無“特殊”再融資債券發(fā)行。表 4 第二階段“特殊”再融資債券發(fā)行情況
第三階段：隨著到期地方政府債券規(guī)模越來越大，以及2023年7月，中央政治局會議中“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，制定實(shí)施一攬子化債方案”的提出，2023年發(fā)行再融資債券突破歷史高峰，單年度發(fā)行規(guī)模達(dá)到4.68萬億元。同年，“特殊”再融資債券也在10月再次重啟發(fā)行，本階段的“特殊”再融資債券發(fā)行，主要用于“一攬子化債方案”的落地實(shí)施。截至目前，仍有部分地區(qū)在發(fā)行“特殊”再融資債券。從2023年10月—2024年5月，“特殊”再融資債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模約1.5萬億元，占2020年—2024年“特殊”再融資債券累計(jì)發(fā)行規(guī)模的56.95%。表 5 第三階段“特殊”再融資債券發(fā)行情況與2023年同期相比，2024年再融資債券發(fā)行規(guī)模同比上升6.59%。截至目前，再融資債券發(fā)行規(guī)模已超1.3萬億；從部分地區(qū)的披露文件來看，后續(xù)將還會有“特殊”再融資債券的發(fā)行。表 6 2023年、2024年全國再融資債券同期發(fā)行情況通過再融資債券的發(fā)行，地方政府可以及時償還到期債務(wù)，能夠有效緩解短期財(cái)政壓力。且隨著后續(xù)發(fā)行的再融資債券利率的降低有助于地方政府降低整體債務(wù)的融資成本；通過發(fā)行長期債券，還可以拉長還款期限，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕年度償債壓力，提高財(cái)政的可持續(xù)性。雖然再融資債券在短期內(nèi)可以緩解債務(wù)壓力，但過度依賴再融資債券償還也可能導(dǎo)致債務(wù)出現(xiàn)“滾雪球效應(yīng)”，使地方政府長期債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。因此，地方政府需要在債務(wù)管理中保持謹(jǐn)慎，強(qiáng)化債務(wù)管理的規(guī)范性，同時積極探索多元化的融資渠道，降低對再融資債券的過度依賴，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，避免陷入“以債養(yǎng)債”的惡性循環(huán)。
