第219問(wèn)
根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2019年修正版）規(guī)定：國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。沒(méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。該項(xiàng)制度是堅(jiān)守18億畝耕地紅線的重要舉措。自1997年首次提出“保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”要求，到2024年2月自然資源部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化能源、交通、水利等重大建設(shè)項(xiàng)目用地組卷報(bào)批工作的通知》（自然資發(fā)〔2024〕36號(hào)）提出：改進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡管控方式。我國(guó)耕地占補(bǔ)平衡政策經(jīng)歷了從起源到確立、到精細(xì)化、再到深化和嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督等階段，并在不斷進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化。
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①在符合生態(tài)保護(hù)要求的前提下，自然資源主管部門(mén)組織實(shí)施的耕地占補(bǔ)平衡、土地整治、易地扶貧搬遷和工礦廢棄地復(fù)墾，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)組織實(shí)施的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以及農(nóng)村村民自行開(kāi)發(fā)形成的新增耕地等，經(jīng)省級(jí)自然資源和農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)驗(yàn)收核定，完成入庫(kù)備案后新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。
②2009年之前原地類(lèi)為耕地，“二調(diào)”“三調(diào)”為園地、林地的，通過(guò)復(fù)墾恢復(fù)為耕地的，新增耕地可用于占補(bǔ)平衡。其中，涉及林地的，根據(jù)《自然資源部、國(guó)家林草局關(guān)于以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界 規(guī)范林地管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕53號(hào)）規(guī)定，“三調(diào)”為林地，屬于農(nóng)民在依法承包經(jīng)營(yíng)的耕地上種樹(shù)的和實(shí)施國(guó)家退耕還林或按照國(guó)家政策和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的防護(hù)林和綠色通道以外的，無(wú)需辦理林地審核審批、采伐等手續(xù)，不納入林業(yè)監(jiān)督執(zhí)法；涉及園地的，對(duì)未納入經(jīng)濟(jì)林管理范圍的方可組織復(fù)墾。
耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)是指各級(jí)人民政府、職能部門(mén)以及社會(huì)資本投資和個(gè)人實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾等項(xiàng)目，按規(guī)定經(jīng)驗(yàn)收備案后新增的耕地和提質(zhì)改造的耕地，分為數(shù)量指標(biāo)與糧食產(chǎn)能指標(biāo)，實(shí)行分類(lèi)管理。
其中，數(shù)量指標(biāo)是驗(yàn)收備案的新增耕地面積，納入數(shù)量指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)；糧食產(chǎn)能指標(biāo)根據(jù)新增耕地面積或提質(zhì)改造整治耕地和評(píng)定的質(zhì)量等別計(jì)算，納入糧食產(chǎn)能指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)。補(bǔ)充耕地指標(biāo)分為省內(nèi)交易和跨省交易兩種情況，交易流程如下圖所示：
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①城市建設(shè)用地區(qū)統(tǒng)一征地后供地的，承擔(dān)造地義務(wù)的為市、縣人民政府，造地的費(fèi)用可以打入建設(shè)用地的成本，但責(zé)任必須由縣、市人民政府承擔(dān)。
②城市建設(shè)用地區(qū)外的建設(shè)項(xiàng)目用地，承擔(dān)開(kāi)墾耕地義務(wù)的是建設(shè)單位，縣、市人民政府自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。③村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，承擔(dān)開(kāi)墾耕地義務(wù)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，縣、市人民政府自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。對(duì)于沒(méi)有條件開(kāi)墾，或者幵墾出的耕地不符合要求的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，由地方政府自然資源主管部門(mén)履行造地義務(wù)。省級(jí)人民政府在耕地占補(bǔ)平衡制度中的職責(zé)，主要包括：制定耕地開(kāi)墾計(jì)劃、對(duì)建設(shè)單位和縣、市人民政府開(kāi)墾耕地進(jìn)行監(jiān)督和組織開(kāi)墾耕地。
六、耕地占補(bǔ)平衡、耕地進(jìn)出平衡、建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)別和聯(lián)系
耕地進(jìn)出平衡、耕地占補(bǔ)平衡都是耕地用途管制制度的重要內(nèi)容，但是管控的對(duì)象有所差異，前者是對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地或者農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地等“非糧化”行為實(shí)行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地內(nèi)部用途之間的用途轉(zhuǎn)變；而后者是針對(duì)建設(shè)占用耕地的“非農(nóng)化”行為實(shí)行的嚴(yán)格管控，是農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的用途轉(zhuǎn)變。
為確保18億畝耕地紅線不變，在獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，新增建設(shè)用地占用了耕地必須落實(shí)占補(bǔ)平衡制度。通過(guò)新增建設(shè)用地指標(biāo)的獲取落實(shí)和耕地指標(biāo)的補(bǔ)充核銷(xiāo)，是國(guó)家在保護(hù)耕地紅線和滿(mǎn)足建設(shè)用地需求之間謀求一種平衡。三者的區(qū)別和聯(lián)系如下表所示：
七、新增耕地項(xiàng)目驗(yàn)收和備案程序
新增耕地項(xiàng)目流程大體分為四個(gè)步驟：
①按照國(guó)家和省有關(guān)土地整治項(xiàng)目管理要求，選址踏勘定界。
②進(jìn)行可行性研究，編制規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，申請(qǐng)立項(xiàng)。
③通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，實(shí)施工程。
④工程竣工驗(yàn)收，縣級(jí)組織初驗(yàn)，申請(qǐng)市級(jí)終驗(yàn)，市級(jí)驗(yàn)收通過(guò)報(bào)送省廳備案。
民以食為天，糧以地為本。習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，糧食安全是“國(guó)之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。各級(jí)自然資源部要采取更加堅(jiān)決有力措施，堅(jiān)定不移強(qiáng)化耕地保護(hù)，全力推進(jìn)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度落地見(jiàn)效。
