【專項(xiàng)債券100問(wèn)】專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整現(xiàn)狀如何？
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作者: 泓創(chuàng)智勝
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發(fā)布時(shí)間: 401天前
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第220問(wèn)
專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整現(xiàn)狀如何？
1.本文數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為2024年4月30日。
2.本文部分?jǐn)?shù)據(jù)四舍五入，保留兩位小數(shù)。
引言：隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力越來(lái)越大、地方財(cái)政收支有限，發(fā)展地方政府專項(xiàng)債券，降低地方政府的債務(wù)成本，成為落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手。近年來(lái)，隨著地方政府舉債力度加大，地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模不斷擴(kuò)大，項(xiàng)目?jī)?chǔ)備越來(lái)越多，部分項(xiàng)目因市場(chǎng)環(huán)境變化、項(xiàng)目調(diào)整等原因，地方政府開(kāi)始出現(xiàn)專項(xiàng)債券資金閑置、資金挪用、重發(fā)行輕管理等問(wèn)題，導(dǎo)致出現(xiàn)需要資金支持的項(xiàng)目未得到有效支持，專項(xiàng)債券資金使用效率降低，無(wú)法有效發(fā)揮專項(xiàng)債券資金撬動(dòng)作用。因此，為了規(guī)范和加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券管理，提高專項(xiàng)債券資金使用效率，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。即，如何用足用好地方政府專項(xiàng)債券資金，確保政府資金跟著項(xiàng)目走，推動(dòng)地方政府專項(xiàng)債券資金不僅規(guī)模擴(kuò)大，還能提質(zhì)增效，成為需要各地政府重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。 一、專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整何時(shí)提出？
為了優(yōu)化專項(xiàng)債券資金配置、提高資金使用效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，財(cái)政部于2021年9月8日制定了“關(guān)于印發(fā)《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》的通知 財(cái)預(yù)〔2021〕110號(hào)”，以下簡(jiǎn)稱“指引”。
指引提出：“堅(jiān)持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外。專項(xiàng)債券一經(jīng)發(fā)行，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照發(fā)行信息公開(kāi)文件約定的項(xiàng)目用途使用債券資金，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為，并且需由省級(jí)政府統(tǒng)籌安排，省級(jí)財(cái)政部門組織省以下各級(jí)財(cái)政部門具體實(shí)施”。
二、什么情況可申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整？
“指引”的出臺(tái)，旨在更好地適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生工程建設(shè)的需要。特殊情況下通過(guò)調(diào)整專項(xiàng)債券的使用，可以更加靈活地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，進(jìn)一步達(dá)到專項(xiàng)債券“提質(zhì)增效”的作用。
“特殊情況”即已安排專項(xiàng)債券資金的項(xiàng)目，若出現(xiàn)以下情形則可申請(qǐng)調(diào)整：
（一）項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變化，確無(wú)專項(xiàng)債券資金需求或需求少于預(yù)期的；
（二）項(xiàng)目竣工后，專項(xiàng)債券資金發(fā)生結(jié)余的；
（三）財(cái)政、審計(jì)等發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債券使用存在違規(guī)問(wèn)題，按照監(jiān)督檢查意見(jiàn)或?qū)徲?jì)等意見(jiàn)確需調(diào)整的；
（四）其他需要調(diào)整的。
三、專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整需注意什么？
“指引”明確規(guī)定了專項(xiàng)債券調(diào)整要求，專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金用途確需調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循規(guī)定程序：（一）省級(jí)財(cái)政部門原則上每年9月底前可集中組織實(shí)施1到2次項(xiàng)目調(diào)整工作。地方各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門組織梳理本級(jí)政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目實(shí)施情況，確需調(diào)整專項(xiàng)債券用途的，要客觀評(píng)估擬調(diào)整項(xiàng)目預(yù)期收益和資產(chǎn)價(jià)值，編制擬調(diào)整項(xiàng)目融資平衡方案、財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告書(shū)、法律意見(jiàn)書(shū)，經(jīng)同級(jí)政府同意后，及時(shí)報(bào)送省級(jí)財(cái)政部門。（二）擬調(diào)整項(xiàng)目融資平衡方案應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確反映項(xiàng)目基本情況、前期手續(xù)、投融資規(guī)模、收益來(lái)源、建設(shè)周期、分年度投資計(jì)劃、原債券期限內(nèi)預(yù)期收益與融資平衡情況、原已安排的項(xiàng)目調(diào)整原因、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、主管部門責(zé)任、調(diào)整后債券本息償還安排等。（三）省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)匯總各地調(diào)整申請(qǐng)，統(tǒng)籌研究提出包括專項(xiàng)債務(wù)限額和專項(xiàng)債券項(xiàng)目在內(nèi)的調(diào)整方案，于10月底前按程序報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)后，報(bào)財(cái)政部備案。禁止出現(xiàn)“先挪用、后調(diào)整”的情況；且被調(diào)整項(xiàng)目應(yīng)滿足以下條件：（1）調(diào)整的項(xiàng)目應(yīng)屬于有一定收益的公益性項(xiàng)目，且預(yù)期收益與融資規(guī)模自求平衡。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分、可盡早形成實(shí)物工作量。項(xiàng)目周期應(yīng)當(dāng)與申請(qǐng)調(diào)整的債券剩余期限相匹配；（2）優(yōu)先支持黨中央、國(guó)務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域符合條件的重大項(xiàng)目；（3）優(yōu)先選擇與原已安排的項(xiàng)目屬于相同類型和領(lǐng)域的項(xiàng)目，若確需改變項(xiàng)目類型的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明；（4）嚴(yán)禁用于置換存量債務(wù)，嚴(yán)禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jī)工程以及非公益性資本支出項(xiàng)目，依法不得用于經(jīng)常性支出。因此，在進(jìn)行專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整時(shí)，應(yīng)當(dāng)與具體項(xiàng)目相結(jié)合，明確資金用途，并在相關(guān)文件中進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。同時(shí)，需要加強(qiáng)專項(xiàng)債券的審批和監(jiān)管，確保專項(xiàng)債券資金不被挪用。 四、各地區(qū)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整有何不同？
從調(diào)整次數(shù)來(lái)看，隨著2019年重慶市首批專項(xiàng)債券資金用途的調(diào)整，各地區(qū)陸續(xù)開(kāi)展了專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整工作；從首次專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整披露至今，各地區(qū)已累計(jì)披露專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整231次；其中，海南調(diào)整次數(shù)最多，2019年至今已累計(jì)調(diào)整23次，其次是河北、廣東，累計(jì)調(diào)整次數(shù)分別為12次、11次。
從調(diào)整方式來(lái)看，根據(jù)實(shí)際情況不同，各個(gè)地區(qū)調(diào)整方式也存在差異，目前所涉及的調(diào)整方式：項(xiàng)目1調(diào)整到項(xiàng)目2的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系；項(xiàng)目1調(diào)整到項(xiàng)目2、3、4……一調(diào)多；項(xiàng)目2、3、4……調(diào)整到項(xiàng)目1多調(diào)一；項(xiàng)目1、2、3……調(diào)整到項(xiàng)目4、5、6.......多調(diào)多（由多期債券的多個(gè)項(xiàng)目批次調(diào)整到多期債券的多個(gè)項(xiàng)目批次，但調(diào)整金額和項(xiàng)目批次無(wú)法對(duì)應(yīng)，因此無(wú)法確認(rèn)調(diào)整前后對(duì)應(yīng)關(guān)系），這類情況較多出現(xiàn)在廈門、四川、廣東、重慶等地區(qū)。（5）項(xiàng)目?jī)?nèi)部調(diào)整：另外，還存在一種特殊調(diào)整方式，即項(xiàng)目?jī)?nèi)部進(jìn)行調(diào)整；如：云南省麗江市2021年11月這一批次專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整，就含有專項(xiàng)債券資金調(diào)整前后項(xiàng)目一致的情況，并在調(diào)整原因中說(shuō)明“資金使用方向和項(xiàng)目均未改變，只對(duì)子項(xiàng)目做了調(diào)整”。各地除調(diào)整次數(shù)和調(diào)整方式有差異之外，部分地區(qū)還涉及跨地區(qū)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整。整體來(lái)看，調(diào)整的專項(xiàng)債項(xiàng)目多數(shù)為同一地市（區(qū)縣內(nèi)、市內(nèi)）內(nèi)項(xiàng)目互相調(diào)整，但部分省份涉及跨地市調(diào)整，如廣東、山西等地區(qū)在披露專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整的時(shí)候，明確披露是跨區(qū)域調(diào)整；例如：山西在2023年1月專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整中就出現(xiàn)“朔州市調(diào)整至長(zhǎng)治市、晉中市調(diào)整至運(yùn)城市”跨區(qū)域調(diào)整項(xiàng)目。除上述調(diào)整模式和調(diào)整規(guī)則有所差異之外，2023年11月開(kāi)始，部分地區(qū)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整只披露債券名稱、項(xiàng)目名稱，未披露調(diào)整規(guī)模、一案兩書(shū)等相關(guān)資料這類特殊情況：
截至2024年4月，這一類特殊調(diào)整情況涉及20個(gè)地區(qū)，調(diào)整項(xiàng)目批次數(shù)超過(guò)2800個(gè)項(xiàng)目批次；其中調(diào)整批次數(shù)排名前三的為：浙江、四川、河南，且河南、海南、廈門均已披露兩次這類特殊調(diào)整情況。
五、專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整原因及其規(guī)模變化
除專項(xiàng)債券資金調(diào)整方式有差異之外，調(diào)整原因也涉及多種因素，根據(jù)專項(xiàng)債券信息網(wǎng)披露調(diào)整信息整理，主要包含以下情況：
（注：2023年11月開(kāi)始，部分地區(qū)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整只披露債券名稱、項(xiàng)目名稱以及調(diào)整時(shí)間，未披露調(diào)整規(guī)模、一案兩書(shū)等相關(guān)資料，因此這部分?jǐn)?shù)據(jù)只能統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目批次數(shù)無(wú)法統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目調(diào)整規(guī)模，下同）。其中，調(diào)整規(guī)模最大、項(xiàng)目批次最多的均為“未明確披露調(diào)整原因”的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，其調(diào)整規(guī)模占比達(dá)到43.00%，調(diào)整項(xiàng)目批次數(shù)量超過(guò)59.00%；其次為“項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變化”，導(dǎo)致專項(xiàng)債券項(xiàng)目需要進(jìn)行資金用途調(diào)整。2019—2024年專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整規(guī)模和項(xiàng)目批次數(shù)都在持續(xù)擴(kuò)大，截至2024年4月，累計(jì)調(diào)整規(guī)模超過(guò)6143億元，調(diào)整項(xiàng)目批次數(shù)為13541個(gè)。圖 1 2019—2024年專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整情況
專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整至今，地方政府調(diào)整專項(xiàng)債券資金用途的頻次越來(lái)越高，部分地區(qū)還出現(xiàn)調(diào)整剛發(fā)行的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，如部分省市2023年8月發(fā)行的專項(xiàng)債券項(xiàng)目，在2023年12月申請(qǐng)了專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整，或新發(fā)行項(xiàng)目間隔時(shí)間不到兩月便申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整等。截至2024年4月，僅西藏自治區(qū)1個(gè)地區(qū)未申請(qǐng)過(guò)專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整。
具體來(lái)看，專項(xiàng)債券資金用途調(diào)整原因最常出現(xiàn)的為“項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變化，導(dǎo)致資金需求少于預(yù)期，甚至項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施”，其次是“因項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度不及預(yù)期，導(dǎo)致資金無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成支出”；這一系列調(diào)整原因出現(xiàn)，可能是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不夠充分、規(guī)劃方案與實(shí)際情況存在較大差異，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。因此，最核心的要素還是需要各地政府注重項(xiàng)目的前期選擇和謀劃；盡量選擇成熟的項(xiàng)目、做好儲(chǔ)備項(xiàng)目選擇，注重項(xiàng)目前期謀劃；嚴(yán)格把控項(xiàng)目是否符合申報(bào)條件，項(xiàng)目發(fā)行時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照專項(xiàng)債券發(fā)行要求，公開(kāi)、詳細(xì)披露相關(guān)信息及資料；針對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目調(diào)整頻次過(guò)多的，可考慮在下一年度申報(bào)適當(dāng)控制項(xiàng)目申報(bào)數(shù)量，提高儲(chǔ)備項(xiàng)目質(zhì)量，保障申報(bào)項(xiàng)目可在規(guī)定時(shí)間內(nèi)形成實(shí)物工作量。
