李輝，法學(xué)博士，北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司戰(zhàn)略規(guī)劃總監(jiān)，泓創(chuàng)研究院高級(jí)研究員。
張金琴，北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司數(shù)據(jù)分析與運(yùn)營部總監(jiān)，泓創(chuàng)研究院研究員。
泓創(chuàng)研究院是北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司傾心打造的債券服務(wù)、管理咨詢、資本運(yùn)作、研究院等四大板塊之一，是集政府專項(xiàng)債券咨詢、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易咨詢、公共關(guān)系服務(wù)、企業(yè)管理咨詢、金融債券研究、投融資并購、企業(yè)策劃于一體，政企學(xué)研緊密結(jié)合的綜合平臺(tái)。
投融資是鐵路項(xiàng)目規(guī)劃的主要考慮因素之一，由于其具有投資巨大、沉沒成本高、建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)大、盈利能力較弱等投融資特征，單一的政府投資難以滿足巨大的資金缺口。我國現(xiàn)行的鐵路建設(shè)投資模式，無論是中央還是地方，未來均面臨著鐵路建設(shè)資金籌集困難的問題。本期探討國外鐵路建設(shè)資金籌措方式，引出下期對(duì)我國鐵路建設(shè)資金籌措方式的思考，歡迎繼續(xù)關(guān)注。
一、日本鐵路建設(shè)資金的籌措方式
在二戰(zhàn)之前，日本政府對(duì)鐵路建設(shè)就已經(jīng)投入了大量資金，鐵路占公共事業(yè)投資總額比重最高時(shí)達(dá)到77%，最低年份也占45%以上。
日本第一條新干線是始建于1959年4月份的東海道新干線，其于1964年7月份完工，連接了日本最重要的兩座城市東京和大阪， 全長(zhǎng)500多公里，完工后正好服務(wù)于東京奧運(yùn)會(huì)。東海道新干線和山陽新干線基本上是以國鐵自籌絕大部分債務(wù)資金修建的；東北新干線和上越新干線的投資中日本政府的財(cái)政投入占到13%。
隨著越來越多新干線的建設(shè)，高鐵項(xiàng)目獲得了政府越來越大程度的支持。國鐵民營化以后，日本政府正式確定新干線的建設(shè)費(fèi)用按照公司、國家和地方共同分擔(dān)的原則，并逐步加大了地方政府承擔(dān)的比例。
國鐵民營化后，1989 年日本確定了后續(xù)新建新干線建設(shè)費(fèi)用分?jǐn)傓k法，1989-1996年期間調(diào)整為JR公司以租賃費(fèi)方式支付約50%，中央政府約35%（包括JR公司支付的轉(zhuǎn)讓新干線資金），地方政府約15%。
由于民營鐵路運(yùn)營公司承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用的壓力太大致使該投融資模式于1997年調(diào)整，調(diào)整后總投資約95%由政府承擔(dān)，其中中央政府約占三分之二，地方政府分占三分之一，各JR公司則只以線路租賃費(fèi)或稅負(fù)名義承擔(dān)剩余的約5%。地方的資金則有相當(dāng)部分來自發(fā)行債券。
二、法國鐵路建設(shè)資金的籌措方式
法國從20世紀(jì)80年代初到1996年，陸續(xù)建成的1281km的TGV高速線，主要資金來源是靠法國國營鐵路SNCF發(fā)行債券及貸款，國家僅對(duì)部分非盈利線路給予了4％—30％的補(bǔ)貼。例如TGV東南線（巴黎—里昂），完全是由SNCF在資本市場(chǎng)上通過債務(wù)融資興建的，沒有獲得任何政府補(bǔ)助。
隨著鐵路建設(shè)的增加，國家對(duì)其投資和補(bǔ)助日益增加。法國大部分鐵路建設(shè)項(xiàng)目都有法國政府財(cái)政撥付投資，例如法國2000年開工的TGV東歐線一期工程，中央政府承擔(dān)了39％的建設(shè)費(fèi)用。
另外法國政府還得為鐵路部門撥付很大資助性投資，諸如線路使用費(fèi)、地方運(yùn)輸費(fèi)用補(bǔ)貼、社會(huì)性運(yùn)輸補(bǔ)貼、償還債務(wù)和退休人員專業(yè)資金等。例如，TGV大西洋線（巴黎—勒芒），成本110億法郎，其中部分公共補(bǔ)貼達(dá)到30％。TGV北方線（巴黎—里爾/加來），成本169億法郎，部分公共補(bǔ)貼達(dá)到4％。
近幾年，法國還在探索使用 PPP 投融資模式進(jìn)行建設(shè)個(gè)別小區(qū)段的鐵路線路，以吸引私人資本進(jìn)行鐵路的修建和經(jīng)營，但到目前為止其運(yùn)行效果不太樂觀，常出現(xiàn)虧損嚴(yán)重現(xiàn)象。
法國新線建設(shè)中開創(chuàng)了沒有先例的組合性投資方式，從歐盟和其他歐洲國家吸收了大量資金。例如TGV東歐線（巴黎—斯特拉斯堡），總投資300億法郎，一期投資205億法郎。其中，中央政府占39．0%，RFF投資占23．4％，沿線四個(gè)大區(qū)占23 .9％，歐盟占10．2％，收益國盧森堡大公國占3．4％。
一般德國鐵路建設(shè)投融資模式為：資金來源由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦政府貼息貸款和德國鐵路股份公司自籌資金三方面分擔(dān)，其中聯(lián)邦政府財(cái)政撥款和聯(lián)邦政府貼息貸款每年大約投入70億馬克的資金，另外聯(lián)邦政府每年從汽油稅收中拿出大約80億馬克用于補(bǔ)貼德國鐵路股份公司。
由于技術(shù)的進(jìn)步，尤其是一票制的實(shí)行，民眾乘車無需檢票，減少了對(duì)車站場(chǎng)所的使用，大量站房閑置。德國有5400個(gè)車站，對(duì)其中2200個(gè)車站進(jìn)行了綜合開發(fā)。德國北威州政府和德鐵聯(lián)合成立了鐵路土地開發(fā)公司，任務(wù)是對(duì)鐵路兩側(cè)土地特別是場(chǎng)站進(jìn)行綜合開發(fā)，改建成廠房、商店等進(jìn)行出售或出租。對(duì)于大型車站，結(jié)合周邊地區(qū)進(jìn)行了整體土地綜合開發(fā)，對(duì)鐵路可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。例如2003年建成的波茨坦廣場(chǎng)地區(qū)火車站，在1990年建設(shè)車站之前，就已經(jīng)開始策劃波茨坦廣場(chǎng)城市綜合體建設(shè)工作，其占地面積達(dá)11.1公頃，包括規(guī)劃建設(shè)配套現(xiàn)代化辦公寫字樓和商業(yè)設(shè)施，表現(xiàn)了柏林作為歐洲及世界大都市的特點(diǎn)。同時(shí)歷經(jīng)10年，建成了波茨坦廣場(chǎng)大廈和索尼中心等大型建筑，包括各種商業(yè)及娛樂中心，將波茨坦廣場(chǎng)變成為柏林市新地標(biāo)。每天有近8萬人光顧周邊100多個(gè)各類專店、眾多餐飲店和大型食品超市，該廣場(chǎng)擁有車位數(shù)達(dá)2 500個(gè)的地下停車場(chǎng)。另外，還聚集了數(shù)家高科技電影院和一家現(xiàn)代化音樂劇院等娛樂場(chǎng)所。[1]
美國國家對(duì)鐵路建設(shè)的支持分聯(lián)邦政府和地方政府。1850—1873年，聯(lián)邦政府對(duì)鐵路的資助額大約為鐵路投資的30%，1865—1890年，聯(lián)邦政府的贊助總數(shù)達(dá)15—20億美元，占這一時(shí)期鐵路投資的10—15%。土地贈(zèng)予是聯(lián)邦政府鐵路投資中最重要的方式。聯(lián)邦政府對(duì)于鐵路建設(shè)支持最具代表性的表現(xiàn)是《太平洋鐵路法案》，法案規(guī)定：政府保障援助為用于郵政、軍事和其他目的而建設(shè)的由密蘇里河到太平洋的鐵路線和電報(bào)線路；政府負(fù)責(zé)贈(zèng)送大批國有土地和資助大量資金。1850—1871年，聯(lián)邦政府給各鐵路公司的土地授予總計(jì)達(dá)17500萬英畝以上，其中有大約13100萬英畝為鐵路公司實(shí)際所有?！奥?lián)邦政府給予鐵路公司的土地是如此之多，以至于占了明尼蘇達(dá)和華盛頓州面積的1/4，威斯康星、阿依華、堪薩斯、北達(dá)科他和蒙大拿州的1/5，內(nèi)布拉斯加的1/7，加利福尼亞的1/8和路易斯安那的1/9?！?/strong>[2]巨額的土地投資為鐵路公司解決了資金問題。按聯(lián)邦政府的援助政策，鐵路公司所獲得的贈(zèng)地是可以自行處理的，各鐵路公司為了把這些土地轉(zhuǎn)化為資本，一般采取兩種方式：一是直接向移民高價(jià)出售；二是組織城鎮(zhèn)開發(fā)公司，進(jìn)行鎮(zhèn)址投機(jī)。各鐵路公司都依靠土地的收入作為修路的主要資金。例如1856年建成的伊利諾斯中央鐵路，5/6的費(fèi)用靠出售國有土地支付，政府贈(zèng)與土地價(jià)值占中央太平洋鐵路總投資的26%，占聯(lián)合太平洋鐵路總投資的34%。[3]
美國鐵路行業(yè)大部分運(yùn)營機(jī)制為私營企業(yè)運(yùn)營，盈虧自負(fù)，但政府在鐵路建設(shè)階段會(huì)制定若干優(yōu)惠政策以提供各種援助和支持。《太平洋鐵路法案》規(guī)定：每鋪設(shè)1英里路軌另外給予鐵路兩側(cè)10平方英里的備用地段，并且按首次抵押條件給予貸款，一般每英里可得1.6萬美元貸款，但是丘陵地則為3.2萬美元，山區(qū)為4.8萬美元。
聯(lián)邦政府充當(dāng)投資主體，并不意味著政府財(cái)政直接承擔(dān)所需全部資金，而是通過多種形式進(jìn)行，如充分利用金融工具進(jìn)行資金借貸、債券融資和發(fā)行股票、融資租賃、稅收、商業(yè)化開發(fā)等。對(duì)于銀行貸款，鐵路建設(shè)者可運(yùn)用鐵路向銀行做抵押貸款，而且美國政府每年都會(huì)提供一定額度的貸款擔(dān)保。對(duì)于債券融資和發(fā)行股票，美國一些優(yōu)良的鐵路都是有上市公司來運(yùn)營，這些上市公司可以通過發(fā)行和出售股票和債券來募集資金。19世紀(jì)50年代中期，僅外國人購買的美國鐵路債券即達(dá)1.5—2億美元。19世紀(jì)80年代初，歐洲資本家在美國鐵路建筑方面的投資達(dá)15.35億美元。對(duì)于商業(yè)化開發(fā)，通過土地開發(fā)商的私人出資、停車場(chǎng)等公共位置廣告費(fèi)收入或發(fā)行彩票等方式進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)，以獲得基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。
鐵路建設(shè)大多為公益性項(xiàng)目，世界各國在鐵路建設(shè)方面普遍存在投資大、回收周期慢和資金來源困難等問題。我國在2013年頒布了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，明確指出了鐵路分類建設(shè)原則，同時(shí)向地方政府和社會(huì)資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路等項(xiàng)目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。今年6月，中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》首度明確，專項(xiàng)債可作重大項(xiàng)目資本金，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目。這在一定程度上改變了鐵路項(xiàng)目建設(shè)與經(jīng)營方式。
德國、法國、日本等國家在高速鐵路發(fā)展之初，由網(wǎng)運(yùn)合一的鐵路公司組織高速鐵路建設(shè)，除了政府直接撥款外，大部分建設(shè)資金來自貸款或發(fā)行債券。隨著鐵路作用的顯現(xiàn)和建設(shè)的加大，國家開始從財(cái)政支持上保障高速鐵路發(fā)展，中央政府的投資比例明顯上升。政府鼓勵(lì)的最大表現(xiàn)就是土地，美國是以土地進(jìn)行鼓勵(lì)的典型代表。
鐵路建設(shè)資金投入量大，可以考慮對(duì)土地進(jìn)行綜合開發(fā)，建設(shè)綜合體。中國債券信息網(wǎng)顯示，我國《集寧至大同至原平鐵路平衡方案》中就充分利用了沿線土地開發(fā)取得收益。“本項(xiàng)目計(jì)劃在烏蘭察布站和豐鎮(zhèn)站進(jìn)行鐵路土地綜合開發(fā)，開發(fā)總建筑面積為70萬平方米，物業(yè)類型包括商業(yè)、辦公、住宅和倉儲(chǔ)物流，開發(fā)建設(shè)年限為2020-2023年，預(yù)計(jì)2024年開始對(duì)外租售。其中，土地總成本約為0.5億元，開發(fā)成本約為17.84億元，可實(shí)現(xiàn)總收入約為33.9億元，扣除開發(fā)成本、運(yùn)營成本和稅費(fèi)后，可實(shí)現(xiàn)開發(fā)收益總額約為12.74億元?！?/strong>
土地的綜合利用也包括車站餐飲、貨運(yùn)服務(wù)、旅游服務(wù)和站前廣場(chǎng)城市綜合體建設(shè)。站前廣場(chǎng)城市綜合體建設(shè)可以參考德國2003年建成的波茨坦廣場(chǎng)地區(qū)火車站，波茨坦廣場(chǎng)成為柏林市新地標(biāo)，每天吸引近8萬人光顧周邊100多個(gè)各類專店、眾多餐飲店和大型食品超市等。在我國，如此規(guī)模的站前廣場(chǎng)城市綜合體建設(shè)，需要結(jié)合城市的發(fā)展、省市的額度、投資和收入等進(jìn)行綜合思考。
尾注：
[1]孫恩杰、王暮雨：《德國北威州鐵路建設(shè)管理模式對(duì)我國城際鐵路發(fā)展的啟示》，《交通企業(yè)管理》，2018年第1期。
[2]鄧永發(fā)：《淺析美國鐵路的建設(shè)及作用》，《卷宗》，2016年第11期。
[3]《近代美國西部鐵路建設(shè)的投資方式（一）》，https://wenku.baidu.com/view/549d5bf930b765ce0508763231126edb6e1a765d.html。
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來 源 | 泓創(chuàng)研究院
作 者 | 李輝 張金琴
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